Demolizione e ricostruzioneIl Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia – Sezione Terza, con la sua sentenza del 22 luglio 2004, ha pronunciato una conferma ufficiale all'equiparazione della ristrutturazione edilizia ad un intervento di demolizione e ricostruzione.

Già in precedenza c'era stata la Circolare n.4174 del 7.8.2003 con chierimenti interpretativi (al D.P.R. 6.6.2001 n.380 e succ. mod.) in ordine alla inclusione dell'intervento di demolizione e ricostruzione nella categoria delle ristrutturazioni edilizie.

Sentenza N.3210/2004 del 22.7.2004

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia – Sezione Terza,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso n.189 del 2004 proposto da Constructa s.r.l., in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dall’Avv. Giuseppe Lavitola e dall’Avv. Maria Enrica Cavalli, elettivamente domiciliata in Bari, alla Via Nicolò Putignani, n°12/A presso l’Avv. Franco Monaco;
CONTRO
il Comune di Andria, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’Avv. Giuseppe Di Bari e dall’Avv. Ottavia Matera, elettivamente domiciliato in Bari, alla Via Dante Alighieri, n°25 presso l’Avv. Alberto Bagnoli;
il Comune di Andria – Settore Pianificazione del Territorio – Servizio Edilizia Privata, in persona del titolare p.t., non costituito in giudizio;
per l’annullamento
della nota prot. 52401 del 7.11.2003, notificata il 10 detti, a firma del Capo Servizio Edilizia Privata con cui la società ricorrente è stata diffidata dall’effettuare le trasformazioni di cui alla denuncia di inizio attività dalla stessa presentata in data 17.10.2003, relativa a ristrutturazione edilizia di un fabbricato in Andria, Corso Cavour nn. 43, 45 e 47;
nonché per l’accertamento e la condanna
ai sensi degli artt.34 e 35, d.lgv. n.80/1998, come modificati dall’art.7, l. n.205/2000, al risarcimento dei danni subiti e subendi a causa del provvedimento.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Andria;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore, alla camera di consiglio del 27.5.2004, il Cons. Doris Durante;
Uditi, l’Avv. Giuseppe Lavitola, l’Avv. Giuseppe Di Bari e l’Avv. Ottavia Matera;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.
F A T T O E D I R I T T O
1.- La società Constructa, proprietaria di un fabbricato destinato ad attività commerciale, sito in Andria al Corso Cavour civici 43, 45 e 47, in zona definita di completamento dal PRG, disciplinata dall’art.6.6 delle NTA che prevede la possibilità di effettuare interventi di ristrutturazione edilizia, presentava al Comune di Andria denuncia di inizio attività per l’esecuzione di lavori di ristrutturazione edilizia, mediante demolizione e ricostruzione del fabbricato con la realizzazione di due piani cantinati, un piano terra destinato ad attività commerciale, con galleria di collegamento tra Corso Cavour e Vico Cavallotti, tre piani in elevazione adibiti a civili abitazioni e uffici.
2.- Il Comune di Andria, con nota prot.52401 del 7.11.2003, a firma del Capo Servizio Edilizia Privata, diffidava la società dall’effettuare le trasformazioni di cui alla denuncia di inizio attività, non rientrando i lavori nella fattispecie di cui all’art.3, TU 6 giugno 2001, n.380, integrando l’intervento progettato:
a) maggiore altezza, precisamente mt.13,60 rispetto ai mt.12,20 di cui al nulla osta n.276/496 del 14.10.1976;
b) modifica della sagoma;
c) diminuzione del volume esistente pari a mc 16.682,44 rispetto al nuovo volume di mc 13.800,56;
d) la non conformità all’art.6.6bis NTA che nelle zone “B3.4 di completamento” prescrive la “non alterazione” dei “volumi esistenti”.
3.- La società ricorrente sostiene la illegittimità del provvedimento e sviluppa una lineare tesi definisiva articolata sui seguenti motivi:
1) violazione e falsa applicazione dell’art.1, co. 6, lett.b), l. 443/2001 come recepita nel T.U. dell’edilizia approvato con DPR n.380/2001 ed in particolare nella modifica all’art.3 apportata con l’art.1, co.1, lett.a) d.lgv. 27 dicembre 2001, n.301; eccesso di potere per errore e falsità dei presupposti e carenza di istruttoria. Afferma, in specie che:
a) l’altezza dell’edificio è rispettosa di quanto previsto nelle precedenti autorizzazioni, mt. 13,60 sul lato via Cavour e mt. 12,20 su lato via Cavallotti (tra le due strade poste al confine dell’immobile Via Cavour e Via Cavallotti vi è dislivello fedelmente rappresentato nel progetto);
b) non v’è modifica della sagoma intesa quale contorno dell’edificio;
c) la diminuzione del volume rispetto a quello esistente non è ostativa all’intervento di ristrutturazione, atteso che la disposizione sul rispetto della volumetria è finalizzata ad impedire l’aumento e non già la diminuzione della volumetria;
2) violazione e falsa applicazione dell’art.22, co.6, DPR 380/2001 come integrato dal d.lgv. 301/2002, poiché la norma richiamata nel provvedimento del Comune si riferisce ad immobile gravato da vincolo ex. L. 490/99 mentre l’immobile de quo non è gravato da alcun vincolo, né storico- artistico, né paesaggistico ambientale.
4.- Il Comune di Andria, costituitosi in giudizio, ha sostenuto che la ristrutturazione deve essere “fedele” in base all’art.31, l. 457/78, richiamato senza modifiche dal TU 380/2001; che l’intervento oggetto della DIA non costituisce fedele ricostruzione dell’esistente sicché è nuova costruzione e richiede il permesso di costruire.
5.- Le parti hanno depositato documentazione e memorie difensive.
6.- Alla pubblica udienza del 27.5.2004, il difensore della ricorrente ha dichiarato di rinuciare alla domanda di risarcimento danni; le parti hanno illustrato le tesi difensive ed il ricorso è stato assegnato in decisione.
7.- La questione in esame è se rientra nel concetto di ristrutturazione edilizia, quale delineato dall’art.3, DPR 380/2001 come modificato dalla l. 443/2001 (legge Lunardi) e dal d.lgv. 27 dicembre 2002, n.301 un intervento di demolizione e ricostruzione con riduzione del volume e modifica del prospetto.
L’intervento consiste, infatti, in una ristrutturazione edilizia realizzata mediante demolizione e ricostruzione di un fabbricato destinato ad attività commerciale, trasformato in un fabbricato destinato a residenza conformemente alla zonizzazione, con identico ingombro e superficie ma con diminuzione di volume e modifica del prospetto.
8.- Il concetto di ristrutturazione edilizia, quale enunciato dall’art.31, lett.d, l. 5 agosto 1978, n.431 “interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono anche portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente” ha subito nel tempo diversificate interpretazioni e diffuse incertezze soprattutto con riguardo alla ristrutturazione per demolizione e ricostruzione nella ricerca del quid novi che distingue la fattispecie dalla ristrutturazione.
La oggettiva difficoltà di individuazione del “novum” ammissibile è stata variamente trattata dalla giurisprudenza attestatasi su posizioni contrapposte a seconda che il concetto di ristrutturazione fosse collegato all’obbligo di pagare gli oneri di urbanizzazione in quanto nuova costruzione, ovvero alla soggezione dell’intervento alla più limitativa normativa sopravvenuta.
Ad un primo orientamento che escludeva la demolizione e ricostruzione dalla fattispecie di ristrutturazione (Cons. St., V, 9 febbraio 1996, n.144), è seguito l’orientamento trasfuso nel Testo Unico dell’edilizia che ha compreso la fattispecie nella categoria della “ristrutturazione” purché “fedele” in quanto modalità estrema di conservazione dell’edificio preesistente nella sua consistenza strutturale, essendosi ritenuto che “la ricostruzione di un preesistente fabbricato senza variazione o alterazione della superficie, volumetria e destinazione d’uso, non incide sul carico urbanistico già esistente e non è pertanto assoggettato ad oneri né al rispetto degli indici sopravvenuti (Cons. St., V, 10 agosto 2000, n.4397).
9.- In recepimento degli indirizzi giurisprudenziali formatisi in materia, il TU dell’edilizia (6 giugno 2001, n.380) ha ricompreso tra gli interventi di ristrutturazione edilizia “quelli consistenti nella demolizione e successiva fedele ricostruzione di un fabbricato identico quanto a sagoma, volumi, area di sedime e caratteristiche dei materiali, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica”.
L’art.1, co.6, l. 443/2001 ha ricompreso tali interventi tra quelli ammissibili previa denuncia di inizio attività, sostanzialmente considerando l’intervento “conservativo” e non “nuova costruzione”.
L’art.1 del decreto legislativo 27 dicembre 2002, n.301 ha modificato l’art.3, in parte qua, eliminando la locuzione “fedele ricostruzione di un fabbricato identico, quanto a sagoma, volumi, area di sedime e caratteristiche di materiali a quello preesistente” sotituito da “ricostruzione con la stessa volumetria e sagoma di quello preesistente” (art.1, lett.a).
La demolizione e ricostruzione ha, quindi, assunto una tipicità legislativa che ne fa una figura autonoma nell’ambito della più ampia categoria della ristrutturazione edilizia, identificabile ove demolizione e ricostruzione mantenga sagoma e volumetria della preesistente costruzione.
Ciò, tuttavia, non consente di ritenere degradata ad intervento edilizio minore la ristrutturazione (solo perché operata mediante ricostruzione “con la stessa volumetria e sagoma” ex d.lgv. 301/2002), dovendosi ritenere implicito anche nel concetto di ristrutturazione quale delineato dal suddetto decreto legislativo, il rispetto degli standards che attiene alla individuazione del bene sotto l’aspetto dell’inserimento della costruzione nel territorio quale risulta disciplinato dall’attività pianificatoria del Comune.
10.- Ne consegue che, ai fini della conformità urbanistica, laddove la ristrutturazione edilizia anche mediante ricostruzione dell’edificio demolito, mantiene tutti i parametri urbanistico edilizi preesistenti quali la volumetria, la sagoma, l’area di sedime, il numero delle unità immobiliari, la conformità urbanistica di riferimento è quella vigente all’epoca della realizzazione del manufatto come attestata dal titolo edilizio, e non quella sopravvenuta al momento della esecuzione dei lavori di ristrutturazione.
In tal caso, infatti, è fatto salvo in capo all’interessato, il diritto acquisito al mantenimento, conservazione e ristrutturazione dell’immobile esistente, in quanto la legittimazione urbanistica del manufatto da demolire si trasferisce su quello ricostruito.
Laddove la ristrutturazione comporti interventi che mutino i parametri urbanistico- edilizi già assentiti con il titolo originario, quali ad esempio, l’aumento del numero delle unità immobiliari o il mutamento di destinazione d’uso è richiesta la conformità alla disciplina urbanistica vigente al momento dell’esecuzione dei lavori di ristrutturazione.
11.- In conclusione deve ritenersi che quanto all’epoca assentito con il titolo legittimante il fabbricato, costituisce la posizione giuridica acquisita dal privato, una volta demolito il fabbricato da ricostruire che non può superare il carico urbanistico esistente in termini di volumetria e sagoma, ma può essere di minore impegno.
In altri termini, volumetria e sagoma rappresentano lo standard massimo di edificabilità in sede di ricostruzione, ferma la possibilità di utilizzarli in parte, ovvero con minore volumetria e superficie.
12.- A tale fattispecie si contrappone la ristrutturazione edilizia senza demolizione che può portare “ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente, che comporti(no) aumento di unità immobiliari, modifiche del volume, della sagoma, dei prospetti o delle superfici, ovvero che, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A, comporti(no) mutamenti della destinazione d’uso”.
Anche tali ultimi interventi sono ammissibili tramite DIA, in alternativa al permesso di costruire, giusta previsione dell’art.1, co.1, lett.b) d.lgv.301/2002 che ha esteso la DIA agli interventi di ristrutturazione edilizia di cui all’art.10, co.1, lett.c, come integrato.
Si è venuta così a configuarare la c.d. “DIA allargata” (diversa dalla DIA ordinaria per interventi minori e la Super DIA (per le nuove costruzioni), evidenti manifestazioni dell’intento del legislatore di agevolare al massimo gli interventi sul patrimonio edilizio esistente, dovuto alla volontà di utilizzare per l’edificazione territori già urbanizzati e ammodernare il patrimonio edilizio esistente spesso fatiscente.
13.- In tale contesto normativo va collocato l’intervento de quo, dovendosi puntualizzare:
a) che non v’è modifica dell’altezza, circostanza chiarita dalla difesa della ricorrente e non contestata dalla difesa del Comune, trattandosi di fabbricato localizzato su strade tra le quali vi è dislivello e risultando le altezze sulle diverse strade identiche a quelle di cui al nulla osta 18203/68 (pari a mt. 13,60 su via Cavour) e al nulla osta 14.10.1967 (pari a mt.12, 20 sul lato Via Cavallotti);
b) che né il fabbricato, né la zona del territorio in cui insiste è soggetto a vincoli di interesse storico- artistico- paesaggistico ambientale.
Non sussiste, pertanto, violazione dell’art.22, co.6, DPR 380/2001 come integrato dal d.lgv. 301/2002, norma erroneamente richiamata nel provvedimento del Comune, atteso che si riferisce ad ipotesi di immobile gravato da vincolo ex. L. 490/99 mentre l’immobile de quo non è gravato da alcun vincolo.
14.- Si sostiene da parte del Comune che vi sarebbe modifica della sagoma.
Va osservato che l’intervento progettato, malgrado lo svuotamento effettuato all’interno del fabbricato, risulta rispettoso della precedente sagoma intesa quale involucro esterno (contorno del fabbricato), essendo rispettate le mura perimetrali e l’ingombro dell’edificio.
La modifica dei prospetti, sui quali si è incentrata la difesa giudiziale dell’amministrazione attiene alla facciata dell’edificio sicché non va confusa o compresa nel concetto di sagoma che –come detto- indica la forma della costruzione complessivamente intesa, ovvero il contorno che assume l’edificio. Ne consegue che la previsione di balconi in luogo di finestre, essendo relativa al prospetto non riguarda il concetto di sagoma.
I prospetti costituiscono, infatti, un quid pluris rispetto alla sagoma, attenendo all’aspetto esterno e, quindi, al profilo estetico architettonico.
La difformità dei prospetti rispetto all’esistente non rileva di per sé nella fattispecie in esame quale delineata dal legislatore, ma può essere indizio della modifica dei parametri vincolanti, siano quelli fissati dalla legge (volumetria e sagoma), siano quelli rivenienti dalla disciplina urbanistico –edilizia della zona.
Né potrebbe sostenersi che la omissione del riferimento ai prospetti nella definizione legislativa della ristrutturazione ex art.3, T.U. 380/2001 sia dovuta a mera dimenticanza, ovvero che il concetto di sagoma comprenda anche il prospetto, atteso che nella diversa fattispecie di ristrutturazione di cui all’art.10, TU 380/2001, i prospetti sono menzionati espressamente e separatamente dalla sagoma.
Comunque, il provvedimento di diniego impugnato, tra le cause ostative alla esecuzione dell’intervento tramite DIA, non richiama anche le difformità dei prospetti, sicché il riferimento ai prospetti costituisce una integrazione della motivazione del provvedimento inammissibile, ove – come nel caso- operata dal difensore.
15.- Medesimo discorso vale per il riferimento della difesa del Comune alla “galleria” che attraversa il fabbricato collegando due strade, trattandosi, inoltre, di opera interna non visibile dall’esterno.
16.- Il provvedimento del Comune contesta che il progetto rientri nella fattispecie di cui all’art.3, TU 380/2001 in relazione alla prevista riduzione di volumetria rispetto al fabbricato esistente e, per la stessa ragione, contesta la non conformità dell’intervento progettato all’art.6.6 bis NTA del piano regolatore generale, che nelle zone B3.4 di completamento, pur ammettendo gli interventi di ristrutturazione edilizia, prescrive la non alterazione dei volumi esistenti (il fabbricato realizzando sviluppa la volumetria di mc 16.682,44 a fronte di mc. 13.800,56 costituente il volume esistente).
La necessità del rispetto della volumetria, nel contesto legislativo sopra delineato, caratterizzato dalla eliminazione dalla definizione di ristrutturazione edilizia dell’aggettivo “fedele ricostruzione” sostituito da “ricostruzione con la stessa volumetria e sagoma” induce a ritenere che il legislatore abbia voluto impedire che attraverso la ristrutturazione edilizia si determinasse un aumento di volumetria ovvero una diminuzione che incidesse sulla sagoma del fabbricato.
Ne consegue che una riduzione di volumetria che non influisca sulla sagoma e, quindi, sull’aspetto esteriore del fabbricato, frutto di una diversa progettazione degli interni rientri nel concetto di ristrutturazione ediliza definito dal citato articolo 3, co.1, lett.d) T.U. 380/2001.
Per le medesime ragioni deve ritenersi che la disposizione delle norme di piano regolatore non precludano la ristrutturazione edilizia ove la cubatura risulti ridotta, essendo precluso, al contrario, l’aumento di cubatura.
Tale interpretazione della disposizione delle NTA toglie pregio alla eccezione di inammissibilità della censura per omessa impugnazione della norma di piano regolatore.
17.- Quanto sin qui esposto evidenzia la infondatezza dei rilievi del Comune che, illegittimamente, ha impedito alla società ricorrente l’intervento edilizio di ristrutturazione del fabbricato.
Consegue da ciò l’accoglimento del ricorso con conseguente annullamento dell’atto impugnato.
18.- Le spese di giudizio possono essere compensate tra le parti in causa.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia - Sezione Terza, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe indicato, lo accoglie e, per l’effetto, annulla l’atto impugnato.
Compensa spese e competenze di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Bari, nella camera di consiglio del 27.5.2004, con l’intervento dei Magistrati,
Amedeo Urbano Presidente
Doris Durante Consigliere est.
Raffaele Greco Referendario.
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